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第三，最高统帅权的高度概括性。

战争暴力不存在任何国家法上的作用对象，只接受国际法的评价。（2）这种论证方式对权力构成一系列正当化的限制前提。

分别参见曾志平：《论军事权》，江西人民出版社2009年版，第71页。就其规范意义而言，宪法在一定程度上与立宪主义相等同，[6]意味着一个基本法，或者一系列基本的原则以及一组相互之间联系紧密的制度安排，它可以制约绝对权力并保障‘有限政府。事实上，最初公共治理的最大任务就是集结民力、应对战争，但是随着公共职能不断分化、国际政治的理性化，军事反而脱胎于政治、治理、发展成为与之对立的概念。它主要是指国家将一般公民、社会财物、科技资源等转化为武装力量组成部分的权力。[4]在这种意义上，军事权是国家政治行动能力的最高体现，判断敌-友、发动战争的能力实际就是主权本身，而能够在多大范围内进行军事动员划定了国家和民族的疆界。

但是，庞杂的、作为政治妥协产物的宪法律使我们忽视或误解了真正的具有整体性和统一性的宪法概念。……三、联邦军队的指挥权由联邦主管部长行使。就内容而言，主要形成了报告和报告+典型案例两种模式，前者通过数据、图表和文字形式反映人民法院上一年度行政审判工作的概况，分析行政执法和应诉中存在的问题，提出提升依法行政水平的建议。

【期刊名称】《行政法学研究》【期刊年份】 2018年 【期号】 4 进入专题： 行政审判 回应型司法 源头型治理 。一方面，司法在现有政治体制中的作用相当有限，却又冲在官民矛盾化解的最前线，急需通过沟通对话机制表达诉求，以法治理性获取政治权威支持。当事人不断申诉、上访的原因在于其最根本的争议纠纷没有得到解决，从而不断地申请政府信息公开、申请行政复议以及提起行政诉讼。一方面，在浓郁改革氛围中匆忙出台的《行政诉讼法》执着于追求正义的理想，对纠纷解决的现实并未刻意关注。

正如江必新大法官新近在最高人民法院第三巡回法庭行政审判工作会议上所指出的那样：要结合各地实际，积极探索‘府‘院互动、行政审判白皮书等有益做法，总结提炼各具特色的亮点经验，努力促进巡回区行政审判工作迈上新台阶。[20] 人民法院向政府发布审判白皮书正是在晚近十余年行政审判政策变迁的过程中应运而生的。

作为法治政府建设的主体责任者，行政机关对于一切有助于促进法治政府建设的意见建议，都需要给予应有重视。很显然，批示型、表态型回应并非法院发布行政审判白皮书的初衷。任何官方的白皮书都应当向全社会公布，这是白皮书的生命力所在。三是行政机关在收到审判白皮书之后邀请法院负责人进行普法性、教育性授课。

《行政诉讼法》颁行十余年的实践，就是自治型司法理念生根开花的过程。[5]参见陶小爱：《天心区出台行政审判白皮书》，载2009年6月25日《湖南日报》第4版。(一)依据之成文化 尽快实现行政审判白皮书规范依据的成文化，是补齐短板的首要任务。从审判白皮书实践发展和法理解读上看，其功能定位较为复杂：第一种定位是司法建议的升级版，即从个案式司法建议走向普适性的白皮书式司法建议。

[14]胡肖华、江国华：《行政审判方式的特点研究》，载《法律科学》2000年第5期。[15]行政审判实践的窘状，既昭示了现有权力配置架构之下司法权对抗行政权的艰难，也预示着新型司法权与行政权关系结构建立的某种可能。

[8]就范围而言，主要形成了内部公开和社会公开两种模式，前者是行政审判白皮书全文内容仅发送给行政机关及同级党委，后者则是行政审判白皮书全文内容向社会公开。[22]这类较为典型的工作报告制度主要包括：《行政复议法实施条例》第58条所规定的行政复议工作状况分析报告; 《政府信息公开条例》第31条所规定的政府信息公开工作年度报告; 《纲要》第42条规定的法治政府建设情况报告。

[10]参见[美] P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第16、87页。例如，湖南省长沙市天心区人民法院于2009年6月24日发布了省内第一份行政审判白皮书。[29]就时效性而言，最高人民法院应当在总结十余年地方法院创新经验的基础上及时出台专门文件，并经过实践检验后在下次修法活动中最终实现审判白皮书制度的法定化。后者除报告之外，还从法院已经审结生效的、法律效果和社会效果较为明显的行政案件中，筛选出一定数量(通常为十个)的典型案例同时予以发布。目前，行政审判白皮书已经趋于定型，在内容、形式和范围上形成了较为稳定的模式。(三)源头型治理模式之提倡 日本学者棚濑孝雄曾言，审判制度的首要任务就是纠纷的解决，如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。

在加强预防和化解社会矛盾机制建设成为全社会共识的新时代，《人民法院组织法》的修改无疑需要对人民法院十余年间的积极探索予以回应。又如，同样是高级人民法院发布的2016年度行政审判白皮书所提出的建议，天津市高级人民法院的五点建议——强化法治思维，依法行使行政权力、加强法制队伍建设，提高专业化水平、加强工作机制建设，提升标准化水平、完善内部监督，充分发挥行政复议的作用和依法良性互动，有效化解行政争议务虚成分较多。

例如，在上海市高级人民法院发布的《2016年度上海行政审判白皮书》中，协同推进行政争议纠纷的实质性解决就是其中的金点子之一。具体而言，最高人民法院专项文件应就三个问题作出明确规定：一是主体和对象。

目前正值《人民法院组织法》修改之际，如能借此机会将包括白皮书在内的拓展法院审判功能的做法在人民法院的职权部分固定下来最为适宜。作为裁判之外的非正式机制，审判白皮书的推行，诠释了纠纷解决所具有的化解和消除冲突、实现合法权益和保证法定义务的履行、法律或统治秩序的尊严与权威得以恢复、避免或减少同类冲突的重复出现的时代内涵。

经过14年的实践积累，上海行政审判白皮书制度已经形成了量大面广、领导重视、效果显著的鲜明地方特色。例如，安徽省亳州市三届人大常委会第五十次会议在听取并审议亳州市中级人民法院《关于全市法院行政审判工作情况的报告》后，于2016年6月30日及时作出了《关于加强行政审判工作的决议》，对优化行政审判环境起到了积极作用。这种成文化进路可在司法建议和行政机关负责人出庭应诉制度的生长上获得印证：前者遵循了法律规定——实务发展——最高法院文件推动——修法认可的一般路径。[7]行政审判白皮书得到全面推广，与这一时期人民法院为大局服务、为人民司法新工作方针的确立息息相关。

又如，一些法院热衷于借助新闻媒体为行政审判白皮书发布造势，公众却只能从中读到只言片语。[26] 由于功能定位模糊，行政审判白皮书自身呈现出篇幅长短、内容侧重和措辞轻重不一的特点。

[11]参见左卫民、周长军：《变迁与改革：法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第95页。[17]尽管如此，一些行政审判白皮书还是得到了当地党政一把手的批示，表现出尊重司法、虚心整改的姿态。

通过这一精巧的程序设计，审判白皮书的建议有没有得到回应和落实、回应和落实的效果如何，都可以在会议上进行公开讨论和交流，从而为助推法治政府建设释放更多能量。为此，最高人民法院及时下发了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》(法发[2007]2号)，率先将化解行政争议列为行政诉讼制度的目的之一。

除了规定行政机关的回复义务之外，进一步的发展方向是建议落实情况也需要及时向社会公布，使这种回应互动的过程得以公开化，借助社会监督的压力提高府院良性互动的实际效果。(一)法律依据欠缺 相较于近年来我国行政系统内部各种法律依据明确的报告[22]制度而言，缺乏直接的法律依据是行政审判白皮书制度目前所面临的最大短板。后者则开创了实务发展——地方文件推动——修法认可——最高法院文件推动的特殊路径。行政审判白皮书的兴起见证了商谈型权力关系建构的过程。

2009年之前属于摸索尝试阶段，上海市是当之无愧的发源地和主战场。[15]See Susan Finder:Like Throwing an egg Against a stone? Administrative Litigation in the Peoples Republic of China，3 Journal of Chinese Law 10(1989). [16]于晓虹：《策略性服从：我国法院如何推进行政诉讼》，载《清华法学》2014年第4期。

后者是人民法院与行政机关(一般是同级人民政府或政府法制机构)通过举行新闻发布会、依法行政工作推进会等形式联合发布行政审判白皮书。王逸吟：《北京高院首发行政审判白皮书》，载2014年8月14日《光明日报》第9版。

进一步推进依法行政、建设法治政府的建议。[4]同时，一些基层法院也开始积极探索发布行政审判白皮书，成为所在省份的标杆。